W prasie drukowanej pojawiła się informacja zgodnie z którą wydany został pierwszy wyrok dotyczący decyzji o odmowie wpisu na listę aplikantów aplikacji ogólnej. W myśl informacji prasowej orzeczenie było negatywne dla skarżącego ze względu na to, iż aplikacja ogólna jest nową aplikacją na którą nabór odbywa się na innych zasadach niż na inne aplikacje. Ze względu na to, że wyrok jest „świeży" rzecz jasna nie ma jeszcze pisemnego uzasadnienia. Tym niemniej, jeśli osnowa uzasadnienia podana w prasie jest prawidłowa wzbudza ona zasadnicze wątpliwości.
Trochę przepisów
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (dalej ustawa o KSP) „Nabór na aplikację ogólną odbywa się w drodze konkursu składającego się z 2 etapów:
1) testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa;
2) pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych."
Decyzja w kwestii przyjęcia na aplikację ogólną jest następnie wydawana przez Dyrektora KSP na podstawie listy kwalifikacyjnej, która jest sporządzana przez komisję przygotowującą testy i kazusy, a następnie również przez nią oceniana.
Zgodnie z art. 75i ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze „Egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi stanowiącej integralną część testu."
W myśl art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ustawa ppsa) „Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie."
Natomiast art. 174 ustawy ppsa głosi, że „Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy."
Analiza
Porównanie zakresu konkursu przeprowadzanego w celu przeprowadzenia naboru na aplikację ogólną oraz adwokacką pozwala dostrzec, że w obu przypadkach występują testy, natomiast w przypadku aplikacji ogólnej dodatkowo występuje element w postaci pracy pisemnej, polegający w istocie na rozwiązaniu kazusów.
Jak wynika z treści informacji prasowej skarga dotyczyła niewłaściwej zdaniem skarżącego oceny rozwiązania kazusów skutkującej przyznaniem zaniżonej liczby punktów i w efekcie pozycją na liście kwalifikacyjnej zbyt niską by „dostać się" na aplikację ogólną.
Tym niemniej element wspólny w postaci testu pozwala pewne rozważania aktualne na gruncie Prawa o adwokaturze przenieść również na nabór na aplikację ogólną. Mianowicie, co jest chyba już wiedzą powszechną, sądy administracyjne nie mają zahamowań by oceniać prawidłowość pytań testowych na aplikację ogólną , jak również poprawność (zarówno w sensie formalnym, jak i materialnym) odpowiedzi pozostających do wyboru. Moim zdaniem należy to uznać za w pełni zasadne uwzględniając chociażby treść powołanych przepisów ustawy ppsa, które nadają sądom administracyjnym prawo a zarazem nakładają obowiązek kontrolowania działalności sądów administracyjnych zarówno w aspekcie zastosowania prawa materialnego, jak i prawa proceduralnego (co wynika chociażby z faktu, iż w skardze kasacyjnej można postawić zarzut zarówno naruszenia procedury, jak i prawa materialnego, co nie miałoby podstaw, gdyby sądy miały ograniczać się do formalnej poprawności działań administracji).
W tym miejscu wydaje się, że warto przytoczyć fragment uzasadnienia jednego z wyroków NSA dotyczących kontroli decyzji dotyczącej przyjęcia na aplikację adwokacką: „Nadto zauważa, że egzamin konkursowy na aplikację adwokacką jest formą zapewnienia osobom korzystającym z pełni praw publicznych konstytucyjnego prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy przewidzianego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Od sposobu przeprowadzenia naboru, w tym - od zakresu, zasad przeprowadzenia, oceny wyników egzaminu konkursowego i jego wpływu na przyjęcie (lub odmowę przyjęcia) na aplikację, zależy możliwość skorzystania przez kandydatów na aplikację z wolności wyboru zawodu adwokata i uzyskania - po korzystnym ukończeniu aplikacji - dostępu do zawodu. Istnieje, zatem merytoryczny (przyczynowo-skutkowy) rodzaj powiązania między zasadami przeprowadzenia konkursu, selekcjonującego potencjalnych aplikantów (kandydatów na aplikantów), a możliwością zrealizowania przez nich konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 - OTK-A 2004, nr 2, poz. 9)."
Powyższe rozważania bez wątpienia można przenieść również na aplikację ogólną - egzamin na aplikację ogólną, w tym część testowa są środkiem umożliwiającym realizację zasady prawa wyboru zawodu i miejsca pracy. Już ten fakt, skoro został uznany za argument przemawiający za dopuszczalnością, a wręcz koniecznością badania pytań i odpowiedzi na testach na aplikację adwokacką, jest również argumentem za uznaniem dopuszczalności badania materialnej prawidłowości testu na aplikację ogólną. Z tego wynika, że nie można twierdzić, że egzamin na aplikację ogólną w ogóle nie powinien podlegać merytorycznej kontroli sądów administracyjnych, gdyż chociażby w zakresie testu można przenieść odpowiednie rozważania na gruncie egzaminów na inne aplikacje.
Taki wniosek znajduje również oparcie w brzmieniu powołanych przepisów ustawy ppsa. Jak już wskazywano z ustawy wynika jednoznacznie, że sąd administracyjny jest uprawniony (a WSA nawet obowiązany) zbadać sprawę zarówno w aspekcie zastosowania prawa materialnego, jak również prawa proceduralnego.
W analizowanym przypadku problemem była jednak ocena kazusów, a nie testów. Należy więc zadać sobie pytanie czy, a jeśli tak, to na jakiej podstawie miałoby dokonywać się rozgraniczenie części konkursu na część podlegającą merytorycznej kontroli sądów administracyjnych oraz na część nie podlegającą takiej kontroli. Rzecz jasna, możnaby próbować również poeksperymentować z tezą, że skoro kazusy podlegają tylko kontroli formalnej, to również testy na aplikację ogólną podlegają kontroli wyłącznie formalnej. Jednak taki wniosek nie sposób zaakceptować - brak jest przesłanek za przyjęciem, że test na aplikację adwokacką miałby móc podlegać kontroli, a test na aplikację ogólną już nie. Zasada państwa prawa nie pozwala traktować różnie analogicznych stanów faktycznych.
Pozostaje więc teza o rozdzieleniu konkursu na część merytorycznie weryfikowalną i nieweryfikowalną, ale również taka teza nie wytrzymuje badania. Przede wszystkim cały konkurs, a nie tylko jego część testowa realizują wspominane już prawo wynikające z Konstytucji. Po drugie, gdyby okazało się, że część konkursu nie jest weryfikowalna merytorycznie to kontrola konkursu w istocie stałaby się iluzoryczna, ponieważ punkty z obu części konkursu rozpatrywane łącznie decydują o wyniku postępowania kwalifikacyjnego. Po trzecie, taki podział nijak nie wynika z ustawy o KSP ani z ustawy ppsa, a przyjmowanie „na czuja" wyłączenia ogólnych zasad postępowania WSA w zakresie kontroli działalności administracji nie można zaakceptować w państwie prawa. W tym świetle moim zdaniem nie sposób uznać za prawidłowy wniosek, że ocena rozwiązań kazusów nie podlega kontroli merytorycznej, ponieważ ani teza o zupełnym ani o częściowym wyłączeniu kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne nie wytrzymuje bliższego badania.
Pozostaje się jeszcze zmierzyć z dwoma argumentami przeciwnymi, których jestem świadoma. Po pierwsze propagatorzy wyłączenia kontroli oceny kazusów mogą próbować twierdzić, że ocena kazusów nie jest sztuką jednolitą, weryfikowalną, itp., więc sądom administracyjnym w istocie brakuje kryteriów kontroli. W istocie jest to argument ad słabość legislacji, który sam w sobie nie może zostać zaakceptowany, jednak dodatkowo przeciw takiemu wnioskowi przemawia sama ustawa o ksp. Ustawa wskazuje jednoznacznie jakie umiejętności kazusy mają weryfikować, czyli umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych. Skoro komisja ma weryfikować w jakim stopniu egzaminowany wykazał się tymi umiejętnościami to muszą istnieć kryteria pozwalające to ustalić. Jeśli komisja zajmuje stanowisko, że dana osoba wykazała się umiejętnością stosowania argumentacji prawniczej w stopniu większym niż inny, to przecież z czegoś taki wniosek musi wynikać. Doktryna prawa wykształciła określone rozumowania prawnicze, argumentację prawniczą, natomiast miarą kwalifikowania stanów faktycznych jest „dopasowanie" przepisu do stanu faktycznego. W tym świetle nie można twierdzić, że nie istnieją kryteria weryfikacji oceny kazusów przez komisję.
Po drugie, może pojawić się pogląd zgodnie z którym decyzja dyrektora KSP jest uznaniowa. Również z tym nie można się żadną miarą zgodzić. Po pierwsze, nie wynika to nijak z treści ustawy o ksp. Po drugie, gdyby nawet przyjąć taką tezę okazałoby się, że decyzja w zakresie w jakim dotyczy wyniku z testu jest uznaniowa, chociaż analogiczna decyzja dotycząca wyniku z testu na aplikację adwokacką za taką uznawana nie jest. Znowuż pojawiałby się problem różnego traktowania analogicznych stanów faktycznych.
Ponadto, nawet gdyby pominąć powyższe kwestie, które czynią uznanie decyzji dyrektora KSP za uznaniową w tym zakresie, to okazałoby się, że sąd administracyjny powinien chociaż zbadać czy stan faktyczny został w pełni i prawidłowo ustalony, a tym stanem faktycznym jest właśnie prawidłowa ocena testu i rozwiązań kazusów. Zgodnie z informacją prasową, nawet takie badanie nie zostało przeprowadzone, co pozwala domniemywać, że sąd nie uznał, iż jest to decyzja uznaniowa.
Podsumowanie
Porównanie treści przepisów Prawa o adwokaturze oraz ustawy o ksp, jak również orzecznictwa dotyczącego naboru na aplikację adwokacką nasuwa szereg wątpliwość co do zasadności sygnalizowanego rozstrzygnięcia sądu (o ile jest zgodne z treścią informacji prasowej). Wątpliwości powstają w szczególności na tle zasady analogicznego traktowania analogicznych stanów faktycznych, zasad kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne oraz rozważań o charakterze w istocie konstytucyjnym. Jeśli informacja prasowa zawiera prawidłową informacją co do treści rozstrzygnięcia oraz osnowy uzasadnienia pozostaje czekać z niecierpliwością na pisemne uzasadnienie tegoż wyroku, oczekując wyjaśnienia powyższych wątpliwości i uznania, iż nie mają wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Alicja Suwara-Leuenberger
| ← Po co aplikantowi pro bono? |
|---|
