Zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa

Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niekiedy warunkuje możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazana instytucja nie jest spotykana w innych aktach prawnych, jak również nie jest jasny charakter prawny takiego wezwania, dlatego warto przyjrzeć się orzecznictwu powstałemu na tle jego stosowania.

Jak powiedziała nam Katarzyna Blachowicz, aplikantka radcowska:

„Tytułowa instytucja niewątpliwie rodzi wiele niejasności, w szczególności na tle terminu jej zastosowania oraz konsekwencji różnych możliwych reakcji organu na otrzymane wezwanie. Równocześnie uwzględniając, że niezłożenie wezwania w ogóle lub w niewłaściwym terminie może skutkować odrzuceniem skargi do WSA, należy ją uznać za istotną, a co za tym idzie - wydaje się, że należy postulować jej bardziej jednoznaczne uregulowanie. Obecna regulacja skutkuje niekiedy paradoksalnymi sytuacjami, np. koniecznością skarżenia rozstrzygnięcia mimo uzyskania pozytywnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wynika to z tego, że ostrożność procesowa nie pozwala biernie czekać na ewentualne wydanie przez organ rozstrzygnięcia zmieniającego poprzednie rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy przepisy nie nakładają obowiązku zmiany rozstrzygnięcia w wyniku pozytywnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a tym bardziej nie zakreślają terminu, w jakim taki akt samokontroli winien zostać dokonany".

Przede wszystkim należy wskazać, że w postanowieniu z 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 969/2008, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że badanie czy obowiązek złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został dochowany, należy do sądu administracyjnego, a nie do organu. Równocześnie w treści postanowienia NSA odniósł się do charakteru wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził m.in. że:

„jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten określa warunek, od którego uzależnione jest wniesienie skargi na czynność, jaką w niniejszej sprawie była odmowa zwrotu opłat za wydanie zezwoleń na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi. Podmiotem uprawnionym do badania, czy warunek ten został spełniony, jest wyłącznie sąd administracyjny, a nie organ, który dokonał czynności. NSA dodał, że możliwości działania organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej, względnie zachowania milczenia. Dokonana w formie pisemnej informacja w tym przedmiocie nie wywołuje jednak żadnych skutków w sferze praw i obowiązków strony".

Szczególnie istotne wydaje się, że zdaniem NSA wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie uprawnia organu do podjęcia kroków mających wpływ na sferę praw i obowiązków strony. W konsekwencji, jak się wydaje, możliwość zmiany aktu, do którego odnosi się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, musi wynikać z przepisu szczególnego i nie może być wywodzona z przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym świetle można zasadnie podawać w wątpliwość sens istnienia przedmiotowej instytucji. Skoro zdaniem NSA nawet pozytywna odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wywiera skutków w zakresie praw i obowiązków strony, to jaki jest sens wydłużania postępowania wskutek konieczności złożenia wezwania?

W doktrynie wskazuje się niekiedy, że celem wezwania jest umożliwienie organowi zapoznanie się z wadliwością aktu lub czynności i naprawienie błędu popełnionego w ten sposób. Jednak z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, skoro odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ma żadnej mocy konstytutywnej ani nie może być podstawą dokonania innej czynności, która mogłaby uchylić wadliwość poprzedniego aktu lub czynności. Dodatkowo przeciw takiemu stanowisku przemawia fakt, że składanie skarg do WSA odbywa się za pośrednictwem organu, który wydał skarżony akt lub dokonał czynności. Przepis przewidujący obowiązek wniesienia skargi za pośrednictwem organu już w wyniku wykładni literalnej może zostać odczytany jako stanowiący podstawę do podjęcia czynności rektyfikacyjnych przez organ. Tym bardziej wątpliwy staje się sens istnienia przedmiotowego wezwania - skoro w wyniku złożenia skargi organ mimo wszystko ma bezpośrednią możliwość naprawienia wadliwości swoich działań (i może to uczynić, gdy kwestia złożenia bądź nie skargi nie jest już niewiadomą), to powielanie tego instrumentu w postaci obowiązku złożenia wezwania, na które jedyną reakcją może być odpowiedź lub milczenie, z których oba nie wpływają nijak na sytuację prawną skarżącego, wydaje się bezzasadne.

Podobne tezy, jednak odnoszące się ściśle do interpretacji podatkowych wydawanych w indywidualnych sprawach, znajdziemy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 45/2009, w którym czytamy m.in.:

„Sąd wyjaśnił, że reakcją organu może być albo odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (jej doręczenie), albo pozostanie biernym w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. W ocenie WSA organ odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ma mocy dokonania zmian w treści aktu objętego wezwaniem. Nie może w niego ingerować ani stanowić o innym ukształtowaniu praw i obowiązków strony niż wynikające z tego aktu. Zdaniem sądu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest w swej wymowie zbliżona do odpowiedzi na skargę. Jest wyrazem tylko i wyłącznie stanowiska organu w kwestii stawianych w wezwaniu zarzutów naruszenia prawa. Organ tą czynnością (sporządzoną odpowiedzią) nic nie zmienia, tylko odnosi się do zgłoszonych wątpliwości prawnych".

Z praktycznego punktu widzenia istotne jest również, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SAB/Gd 1/2009, jednoznacznie wskazano, że:

„przewidziane w art. 52 § 3 ppsa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczy spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej (por. także wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r., II SAB 240/2000)".

Powyższy wniosek daje się wprawdzie dość jednoznacznie wywieść z treści przedmiotowej ustawy, jednak skoro wydany został wyrok zawierający również takie - zdawałoby się oczywiste - tezy, to ich przytoczenie zdaje się celowe.

Natomiast kwestią, która wzbudzała istotne wątpliwości, było zastosowanie terminu na wniesienie skargi wynikającego z art. 53 §2 ustawy o postępowaniu do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz możliwości wniesienia skargi w razie nieuzyskania odpowiedzi organu. Wątpliwości w tym zakresie zostały rozstrzygnięte uchwałą składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/2007, w której czytamy m.in.:

„Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 Ppsa, i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Także z tego względu nie ma racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 Ppsa w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy, z koniecznym wszakże uwzględnieniem specyficznych unormowań dotyczących wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, że przepis art. 53 § 2 Ppsa ma zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy. Odnosi się to także do skarg na zarządzenia wydane przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".

Poza kwestiami merytorycznymi, które mogą wzbudzać pewne wątpliwości (chociażby na tle zasady racjonalnego ustawodawcy, która nie pozwala przyjąć, że ustawodawca używa odmiennych pojęć na określenie tych samych desygnatów, tu: wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia), należy zwrócić uwagę na część uzasadnienia, w której NSA wskazuje jednoznacznie, że oba instrumenty mają służyć celowi w postaci umożliwienia załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. W świetle powoływanego wyżej wyroku, w którym NSA stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedź na nie, nie wpływają na sytuację prawną zainteresowanego, takie tezy wydają się kontrowersyjne.

Niestety, kwestią, która według mojej wiedzy nie była na razie przedmiotem orzekania, jest kwestia dopuszczalności przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym niemniej, nawet w razie uznania, że termin do złożenia wezwania jest termin proceduralnym, to pojawiłaby się istotna trudność związana z ustaleniem podstawy przywrócenia terminu.

Alicja Suwara-Leuenberger